Өнгөрсөн долоо хоногт Үндсэн хуулинд нэмэлт, өөрчлөлт хийх төсөл өргөн баригдсан. УИХ дахь МАН-ын бүлгийн дарга Д.Тогтохсүрэнгийн өчигдөр мэдээлснээр Үндсэн хуулинд өөрчлөлт оруулах асуудлаар ард нийтийн санал асуулга явуулж, ээлжит бус чуулганаар хэлэлцэх юм байна. Тийм учраас Үндсэн хуулинд орж буй нэмэлт, өөрчлөлтүүдийн талаар уншигч та бүхэндээ мэдээлэл өгөх үүднээс судлаачдын байр суурийг цуврал байдлаар хүргэж байна. Ингээд хууль тогтоох болон гүйцэтгэх засаглалын чиглэлээр Үндсэн хуулинд ямар нэмэлт, өөрчлөлт орж байгаа талаарх улс төр судлаач, доктор Ц.Мөнхцэцэгийн нийтлэлийг толилуулж байна.
Монгол Улс ардчилсан нийгэмд шилжиж, 1992 онд Үндсэн хуулиа баталснаас хойш 27 жил өнгөрч улс төр, нийгэм, хүн ам зүй, эдийн засгийн гэх мэт олон хүчин зүйлс өөрчлөгдлөө. Үүнийг дагаад Үндсэн хуулийн зарим заалтуудыг өөрчлөх нь зүй ёсны зүйл болж байна. Тухайлбал, хууль тогтоох болон гүйцэтгэх засаглалын чадамжийг сайжруулах, төрийн тогтолцоон дахь хяналт-тэнцвэрийн механизмыг боловсронгуй болгох зэрэг асуудлыг Үндсэн хуулинд өөрчлөлт оруулж байж шийдэхээс өөр аргагүй юм. Үндсэн хуулинд өөрчлөлт оруулах зүй ёсны үндэслэл байгаа тухай улс төр судлаачид, хуульчид зэрэг олон мэргэжилтэн, эрдэмтдийн удаа дараагийн судалгаа, дүгнэлтүүд гарсны зэрэгцээ сүүлийн гурван удаагийн УИХ дамжин Үндсэн хуулинд өөрчлөлт оруулах асуудал яригдсан юм. Тухайлбал, Үндсэн хуулинд өөрчлөлт төслийг 2011, 2012, 2015 онуудад УИХ-д өргөн мэдүүлж байсан билээ.
Энэ удаагийн УИХ-аар Үндсэн хуулинд өөрчлөлт оруулах ажлын хэсгийг 2016 онд УИХ-ын гишүүн Д.Лүндээжанцангаар ахлуулан байгуулсан билээ. Ажлын хэсгээс Үндсэн хуулинд оруулах нэмэлт өөрчлөлтийг дараах чиглэлээр хийхээр санал оруулсан байна. Үүнд:
Парламентын ардчиллын төлөвшлийг төгөлдөржүүлэх
Гүйцэтгэх эрх мэдлийн тогтвортой байдлыг хангах
Улсын Их Хурлын хяналтыг боловсронгуй болгох
Шүүх эрх мэдлийн хариуцлага, хараат бус байдлыг хангах
Нутгийн удирдлагын тогтолцоог боловсронгуй болгох
Энэхүү нийтлэлд Монгол улсын Үндсэн хуулинд орж буй нэмэлт өөрчлөлтүүдээс УИХ болон Засгийн газрын үйл ажиллагаатай холбоотой голлох заалтуудыг олон нийтэд танилцуулах үүднээс авч үзлээ.
Дордуулсан долоон өөрчлөлтийг засна
Монгол улсын 1992 онд батлагдсан Үндсэн хуулинд 2000 онд УИХ-аас хоёр нэмэлт, таван өөрчлөлт хийсэн нь олон нийтэд “Дордуулсан долоон өөрчлөлт” гэж шүүмжлэгдэх болсон билээ. Тэгвэл энэ удаагийн Үндсэн хуулинд орж буй нэмэлт өөрчлөлтөөр энэхүү “Дордуулсан долоон өөрчлөлт”-ийг буцааж 1992 оны анхны заалтыг сэргээх юмуу засч сайжруулж байгаа юм. Тухайлбал, 1992 оны Үндсэн хуулийн 27.1-д “Улсын Их Хурлын ээлжит чуулган хагас жил тутам нэг удаа далан таваас доошгүй ажлын өдөр чуулна” хэмээн заасан байсныг 2000 оны нэмэлт, өөрчлөлтөөр “Улсын Их Хурлын ээлжит чуулган хагас жил тутам нэг удаа тавиас доошгүй ажлын өдөр чуулна” гэж өөрчилсөн нь парламентын тасралтгүй ажиллагааг хязгаарлан хууль тогтоох ажлын бүтээмжийг сулруулсан билээ. Тэгвэл энэ удаа 2000 оны өөрчлөлтийг буцааж УИХ-ын ээлжит чуулганы нэг удаагийн хуралдааны хугацааг 75-аас доошгүй ажлын өдөр болгохоор төсөлд заажээ.
Мөн олон нийтийн дунд дээрх долоон өөрчлөлтийн хамгийн их шүүмжлэгддэг заалт болох Үндсэн хуулийн 29 дүгээр зүйлийн нэг дэх хэсэгт орсон өөрчлөлтөөр “УИХ-ын гишүүн Засгийн газрын гишүүн байх”-ыг зөвшөөрсөн явдлыг энэ удаа мөн буцааж “Улсын Их Хурлын гишүүн нь Үндсэн хуульд өөрөөр заагаагүй бол албан үүрэгт нь үл хамаарах ажил, албан тушаал хавсарч болохгүй” гэж оруулсан. Түүнчлэн Засгийн газрын гишүүн Улсын Их Хурлын гишүүнээр хавсран ажиллахыг хязгаарлаж “Ерөнхий сайд болон Засгийн газрын дөрвөөс илүүгүй гишүүн Улсын Их Хурлын гишүүний албан тушаалыг хавсарч болно” гэж оруулсан байна.
2000 оны долоон өөрчлөлтийн нэг болох Үндсэн хуулийн 27 дугаар зүйлийн зургаа дахь хэсэгт оруулсан “УИХ-ын чуулганы болон Байнгын хорооны хуралдаан гишүүдийн олонхи нь хүрэлцэн ирснээр хүчинтэйд үзэж хуралдаанд оролцсон гишүүдийн олонхийн саналаар ихэнх асуудлыг илээр санал хурааж шийдэх” явдлыг энэ удаагийн өөрчлөлтөөр халж байгаа нь их ач холбогдолтой юм. Учир юу гэвэл дээрх заалтын дагуу УИХ-ын нийт гишүүдийн 39 хүрэлцэн ирснээс ирц бүрдэж, ердөө 20 гишүүний саналаар хууль батлах боломжтой болсон нь чанаргүй, тогтворгүй, үр нөлөөгүй хууль гарах сөрөг үр дагавар бий болсон билээ. Энэ байдал нь асуудлыг олонхиор шийдэх зарчмыг алдагдуулж, төлөөллийн үүрэг, ач холбогдлыг бууруулсан гэж судлаачид үздэг юм. Тэгвэл энэ заалтыг “Үндсэн хуульд өөрөөр заагаагүй бол хуулийг Улсын Их Хурлын нийт гишүүний олонхийн саналаар эцэслэн батална”гэж өөрчилж байгаа юм.
УИХ-ын зарим хэтийдсэн эрх мэдлийг хязгаарлаж, хариуцлагын өндөрсгөнө
Үе үеийн УИХ-ын үйл ажиллагааны нэгэн шүүмжлэл дагуулсан асуудал нь гишүүн бусдын өмнөөс санал өгөх, чуулганы хуралдааныг таслах явдал байсан. Өөрөөр хэлбэл дэг зөрчсөн гишүүдэд хүлээлгэх хариуцлага тодорхойгүй байсныг энэ удаагийн Үндсэн хуулийн нэмэлт өөрчлөлтөөр засаж байна. Үндсэн хуулийн 27.7-д “Улсын Их Хурлын гишүүн чуулганы болон Байнгын хорооны хуралдаанд биеэр оролцож санал өгнө. Улсын Их Хурлын гишүүн бусад гишүүнийг төлөөлж санал өгөхийг хориглоно”, 29.4-д “Улсын Их Хурлын гишүүн чуулганы болон Байнгын хорооны хуралдаанд хүндэтгэн үзэх шалтгаангүйгээр хүрэлцэн ирээгүй цагийн нийлбэр нь тухайн ээлжит чуулганы нийт хугацааны гуравны нэгээс хэтэрсэн бол Улсын Их Хурал түүнийг гишүүнээс нь эгүүлэн татна” гэсэн заалтуудыг шинээр оруулахаар саналд тусгасан байна.
1992 оны Үндсэн хуулинд зайлшгүй нэмэлт оруулах нэг шаардлага нь УИХ-ын зарим эрх мэдэл хэтийдсэн байдгийг засах, тухайлбал УИХ-ын төсвийн талаарх бүрэн эрхийг хязгаарлах явдал. Учир юу гэвэл Засгийн газраас өргөн мэдүүлсэн төсвийг УИХ-ын гишүүд өөрсдийн үзэмж, тойргийн эрх ашгийн үүднээс асар их тарамдуулдаг, зардлыг ихээхэн нэмдэг явдал нь Монгол улсад тогтож үүнээс болж төсвийн сахилга бат алдагдах, тооцоо судалгаан дээр үндэслэсэн төрийн бодлого хэрэгжиж чадахгүй байдалд хүрсэн билээ.
Тэгвэл дэлхийн улс орнуудад төсвийн сахилга баттай холбогдуулан төсөв батлах шатанд парламентын оролцоог багасгах явдал түгээмэл байна. Парламентын зүгээс төсвийг батлахад идэвхтэй оролцох нь төсвийн зарлагыг орлогоос давуулах, эдийн засгийн тооцоо судалгаагүй, улс төрийн амлалтад суурилсан буруу хуваарилалтыг бий болгох эрсдэлийг үүсгэдэг учраас улс орнуудын парламент Засгийн газраас мэдүүлсэн төсвийн төслийг огт өөрчлөхгүй буюу маш бага хэмжээний өөрчилж баталдаг эсвэл төсвийн зарлагын хэмжээ нэмэгдүүлэлгүйгээр зүйл заалт хооронд шилжүүлэх зэрэг зарим өөрчлөлт оруулах нь түгээмэл юм.
Байдал ийм байгаа учаас Үндсэн хуулийн 25.1.7-д “Төрийн санхүү, зээл, албан татвар, мөнгөний бодлого, улсын эдийн засаг, нийгмийн хөгжлийн бодлого, үндсэн чиглэлийг тодорхойлж, Засгийн газрын үйл ажиллагааны хөтөлбөр, улсын төсөв, түүний гүйцэтгэлийн тайланг батлах. Улсын төсвийг хэлэлцэн батлахдаа Засгийн газрын зөвшөөрөлгүй зардлын шинэ төрөл үүсгэх, зарлага нэмэгдүүлэхийг хориглоно” гэсэн өөрчлөлт оруулж байгаа юм байна.
Үндсэн хуулинд оруулж буй өөрчлөлтүүдээс нэгэн онцлох заалт нь УИХ-ын хариуцлагыг нэмэгдүүлэх үүднээс УИХ тарах механизмыг илүү тодорхой болгож 22.3-д “Улсын Их Хурлын анхдугаар чуулганы хуралдаан эхэлснээс дөчин тав хоногийн дотор, эсхүл Ерөнхий сайдыг шинээр томилох нөхцөл үүссэн өдрөөс хойш гуч хоногийн дотор Ерөнхий сайдыг томилоогүй бол Улсын Их Хурлыг тараах шийдвэрийг Ерөнхийлөгч гаргана, 22.4-д Энэ зүйлийн 2, 3 дахь хэсэгт заасны дагуу шийдвэр гаргаснаас хойш Улсын Их Хурал арав хоногийн дотор сонгуулийг товлон зарлах бөгөөд сонгуулийг жар хоногийн дотор явуулна. Шинэ сонгогдсон гишүүд тангараг өргөтөл Улсын Их Хурал бүрэн эрхээ хадгална” гэсэн нэмэлт өөрчлөлтүүд юм.
Дэлхийн улс орнуудын практикаас харахад парламентыг хариуцлагажуулах нэг үндсэн хэлбэр бол түүнийг тараах нөхцөлийг оновчтой зохицуулах явдал юм. “Парламентын засагтай улсад гүйцэтгэх эрх мэдлийн байгууллагатай харьцахад парламентад улстөрийн эрсдэл үүсгэх замаар парламент-засгийн газрын харилцаанд эрх мэдлийн хяналт-тэнцлийг хангах механизм түгээмэл байдаг билээ. Улс төрийн эрсдэлийн үндсэн хэлбэр бол парламентыг тараах явдал бөгөөд парламентыг тараах нь түүнд хүлээлгэж байгаа улстөрийн хариуцлага шинжтэй байдаг гэж судлаачид үздэг.
УИХ Ерөнхий сайдад итгэл хүлээлгэхээс татгалзсан боловч 30 хоногт шинэ ерөнхий сайдыг томилж чадаагүй бол. Төслөөр Үндсэн хуулийн 44.1, 44.2-т оруулах шинэ зохицуулалтаар улсын төсөв, бодлогын тодорхой асуудлаар Ерөнхий сайдад итгэл үзүүлэхээс УИХ татгалзсан бол Ерөнхий сайдыг огцорсонд тооцох ба УИХ 30 хоногийн дотор шинэ ерөнхий сайдыг томилох үүрэгтэй. Ийнхүү 30 хоногийн дотор томилж чадаагүй бол УИХ-ыг Ерөнхийлөгч тараах нөхцөл үүснэ. Уг нөхцөл нь Үндсэн хуулийн 22.3-т “…Ерөнхий сайдыг шинээр томилох нөхцөл үүссэн тохиолдолд 30 хоногийн дотор Ерөнхий сайдыг томилоогүй бол Улсын Их Хурлыг тараах шийдвэрийг Ерөнхийлөгч гаргана” гэж заах төслийн заалтад тулгуурлан хэрэгжих юм. Ерөнхий сайд өөрөө огцрох эрсдэлийг үүсгэж төсөв, бодлогын тодорхой асуудлаар өөрт нь итгэл хүлээлгэх тогтоолын төслийг оруулсаар байхад түүнийг нь батлахаас татгалзсан бол дараагийн Ерөнхий сайдыг 30 хоногийн дотор томилох болно. Ерөнхий сайдад итгэл үзүүлэхээс татгалзчихаад шинэ Ерөнхий сайдыг томилохгүй байна гэдэг бол тун хариуцлагагүй явдал учраас ийм нөхцөл үүссэнээр УИХ-ыг тараах зохицуулалтыг олон улсын сайн туршлагын дагуу тусгаж байна.
Ийнхүү УИХ-ыг тараах заалтад Ерөнхий сайдыг томилох хугацааг өөрчилснөөр Засгийн газрын тогтвортой, тасралтгүй ажиллагааг хангах боломж бүрдэнэ. Ерөнхий сайдыг томилох асуудлыг шуурхай шийдвэрлэх УИХ-ын хариуцлагыг өндөржүүлэх эерэг үр дагавар авчирна. Парламентыг тараах зохицуулалтыг ийнхүү тодорхой, хатуу болгож байгаагаар төрийн эрх мэдлийн хуваарилалтыг тэнцвэржүүлэх бодит механизм болох юм.
Засгийн газрын тогтворт байдлыг хангаж, хариуцлагын механизмыг
тодорхой болгоно
Үндсэн хуулинд засгийн газрын тогтворт байдлыг хангах, засгийн газрын хариуцлагыг нэмэх чиглэлээр хэд хэдэн өөрчлөлт оруулах гэж байгаагийн нэг нь Ерөнхий сайд засгийн газрын гишүүдээ УИХ-аас хамаарахгүй өөрөө томилдог байх явдал юм. Үүнийг Үндсэн хуулийн 39.3-д “Монгол Улсын Ерөнхий сайд Засгийн газрын бүтэц, бүрэлдэхүүн, түүнд өөрчлөлт оруулах тухай хуулийн төслийг Ерөнхийлөгчтэй зөвшилцөн Улсын Их Хуралд өргөн мэдүүлнэ. Ерөнхий сайд энэ асуудлыг Ерөнхийлөгчтэй долоо хоногийн дотор зөвшилцөж чадаагүй бол Улсын Их Хуралд өөрөө өргөн мэдүүлнэ” гэж томьёолсон юм.
1992 оны Үндсэн хуулиар Засгийн газрын гишүүнийг УИХ-аас нэг бүрчлэн томилдог болсон нь Монгол Улсын төрийн байгуулал, улс төрийн амьдралд сөрөг нөлөө үзүүлж байгааг улс төрчид төдийгүй судлаач, эрдэмтэд эрс шүүмжилж ирсэн. УИХ-аас Засгийн газрын сайд нэг бүрийг томилдог нь эрх мэдлийн хяналт-тэнцлийг алдагдуулаад зогсохгүй УИХ-ын “ард түмний төлөөллийн байгууллага байх амин сүнсийг устгаж, олигархийг төрүүлдэг үүр уурхай болсон” гэж профессор Н.Лүндэндорж үзсэн байдаг. Засгийн газрыг бүрдүүлэхэд сонгуульд ялсан намын голлох лидерүүд ордог ч тухайн нам доторх бүлэг, фракцуудын эрх ашгийн үүднээс сайд нарыг хуваарилах, олон нийтийн ярьдгаар “бялуу хуваах” тохироо хийгддэгээс болж тухайн кабинет нэгдмэл бодлоготой байж чадахгүй, Ерөнхий сайдын бодлогыг эсэргүүцэх явдал ч гарч байсан.
Гүйцэтгэх засаглалын тогтвортой байдлыг хангах, хариуцлагыг нэмэгдүүлэх чиглэлд орж буй дараагийн нэг өөрчлөлт нь дэлхий дахинд консруктив механизм гэж нэрлэдэг Ерөнхий сайдыг огцруулахын тулд дараагийн Ерөнхий сайд хэн болохыг нэр дурьдсан байх заалтыг оруулж байгаа явдал. Үүнийг 43.1-д Улсын Их Хурлын гишүүдийн дөрөвний нэгээс доошгүй нь Ерөнхий сайдыг огцруулж, шинэ Ерөнхий сайдыг томилох тухай саналыг хамтад нь албан ёсоор тавибал Улсын Их Хурал гурав хоногийн дараа хэлэлцэж эхлэн арав хоногийн дотор шийдвэрлэнэ. Улсын Их Хурлын нийт гишүүний олонхи уг саналыг дэмжсэн бол шинэ Ерөнхий сайдыг томилох, өмнөх Ерөнхий сайдыг огцруулах тухай Улсын Их Хурлын тогтоол батлагдсанд тооцно” гэсэн заалт юм.
Дэлхийн улсуудынхтай харьцуулахад Монгол улсын гүйцэтгэх засаглал маш тогтворгүй байна. Үүний гол шалтгаан бол парламентын зүгээс Засгийн газрыг огцруулах нь хялбар байдаг явдал юм. 1992 оноос хойш нийт 14 Засгийн газар байгуулагдсанаас хоёрхон засгийн газар буюу П.Жасрай, Н.Энхбаяр нарын Засгийн газар л бүрэн эрхийн хугацаагаа дуусгаж бусад нь хугацаанаасаа өмнө огцорсон байдаг. Өөрөөр хэлбэл гүйцэтгэх засаглалын тогтворт байдлын үзүүлэлт тааруу байна.
Энэ нь Монгол Улсын Үндсэн хуулин дахь засгийн газрыг огцруулах тухай тодорхой заалтуудтай шууд холбоотой. Тухайлбал, Үндсэн хуулийн 43.4 дэх хэсгийн “Улсын Их Хурлын гишүүдийн дөрөвний нэгээс доошгүй нь Засгийн газрыг огцруулах тухай саналыг албан ёсоор тавибал Улсын Их Хурал хэлэлцэн шийдвэрлэнэ” гэсэн заалт нь УИХ дахь намууд дараагийн Ерөнхий сайдад нэр дэвшигчийг зөвшилцөж амжилгүй одоогийн Ерөнхий сайдыг огцруулах боломжийг өгч байгаагаас засгийн газрыг маш амархан огцруулахад хүргэж байгаа юм.
Тийм учраас Засгийн газрын тогтворт байдлыг хангахын тулд конструктив механизмыг Үндсэн хуулинд суулгаснаар төрийн бодлого боловсруулах чадавхийг сайжруулах, гүйцэтгэх засаглалын үр ашигт байдлыг нэмэгдүүлэх боломжтой болно.
Улс төрийн намууд өөрт ашигтай байдлаар сонгуулийн хуулийг өөрчилдөг явдлыг хална
Ардчилсан сонгуулийн зарчмыг хэрэгжүүлэх, улс төрийн намуудад өрсөлдөөний тэгш боломжийг өгөх үүднээс УИХ-ын ээлжит сонгууль явуулахын өмнөх нэг жилийн дотор Улсын Их Хурлын сонгуулийн тухай хууль батлах, түүнд нэмэлт, өөрчлөлт оруулахыг хориглосон заалтыг энэ удаагийн Үндсэн хуулийн өөрчлөлтөөр оруулж байна.
Сонгуулийн хууль нь тогтвортой байснаар улс төрийн намууд, нэр дэвшичдэд сонгуульд хэрхэн оролцох вэ гэдгээ шийдвэрлэж, төлөвлөж, хэрэгжүүлэх, иргэд сонгуулийн үед ямар бодлогыг, хэнийг, ямар намыг яагаад дэмжих вэ гэдгээ эртнээс бодож, шийдвэрлэх боломж олгодог юм. Гэтэл, сүүлийн 7 удаагийн УИХ-ын сонгууль бүрийн өмнөх 2-6 сард сонгуулийн хуулийг шинэчлэн найруулах буюу нэмэлт, өөрчлөх оруулах явдал гарч ирсэн нь иргэдийн сонгох, сонгогдох эрхээ бодитой, үр нөлөөтэй хэрэгжүүлэхэд саад болж байгаа юм. Олон улсын экспертүүд Монгол мэтийн шинэ ардчиллын улсуудад сонгуулийн системийг солихгүй байх нь чухал гэж зөвлөдөг. Тогтвортой урт хугацаанд үйлчилж чадах сонгуулийн системтэй байх нь төр засгийн легитимт шинжийг бэхжүүлж, ардчилалд сайнаар нөлөөлдөг гэдэг нь дарангуйллаас ардчилалд шилжиж буй дэлхийн олон улсын практикаас харагддаг юм.
Тийм учраас Үндсэн хуулийн 21.4-д ”Улсын Их Хурлын сонгуулийн тогтолцоо, журмыг хуулиар тогтооно. Улсын Их Хурлын сонгуульд нам, эсхүл иргэн бие даан нэр дэвшүүлж оролцоно. Улсын Их Хурлын ээлжит сонгууль явуулахын өмнөх нэг жилийн дотор Улсын Их Хурлын сонгуулийн тухай хууль батлах, түүнд нэмэлт, өөрчлөлт оруулахыг хориглоно” гэсэн заалт оруулж байгаа юм.
Үндсэн хуулинд дээрх нэмэлт өөрчлөлтүүдийг хийснээр Монгол улс дахь ардчиллын үйл явц, парламентын засаглалын төлөвшилтөд ихээхэн эерэг нөлөө авчрах боломжтой.
