Одоогоос арав гаруй жилийн өмнө шинэхэн сэтгүүлч би говь нутгийг зорих анхны томилолтоо аваад Өмнөговь аймгийн нэгэн суманд очиж байлаа. Онцгойлоод нэрлэчих онц сонирхолтой зүйлгүй нам гүм, буйдхан сумын дүр төрх одоо хэр нь тэр л янзаараа сэтгэлд буудаг. Сумын төвөө хорьхон минутанд хоёр тойрчихдог, үйлдвэр байхгүй, сургууль, цэцэрлэг цөөхөн болохоор сумынхан ямар ажил эрхэлдэг юм бол оо гэсэн бодол төрж байсан.
Одоо ч тэгж асуумаар.
Арван жил өнгөрөхөд сумдад хүн ам нь өссөнгүй, харин цөөрөв. 1992 онд баталж, 2006 онд шинэчлэн найруулсан Монгол улсын Засаг Захиргааны нэгж, түүний удирдлагын тухай хуулийн хэрэгжилтэд хийсэн дүн шинжилгээнээс харвал манай улсад 950-1500 хүнтэй сум 20 орчим байна. 5000 хүрэхгүй хүн амтай сумд нийт сумын тал нь байх юм.
Монгол улсын засгийн газар сүүлийн 20 гаруй жилийн турш төвлөрлийг сааруулах бодлого хэрэгжүүлэхийг зорьж ажилласаар ирсэн ч энэ бодлого урвуу хэрэгжив үү гэлтэй энэ хугацаанд төв газрыг зорих шилжилт хөдөлгөөн хамгийн их нэмэгдсэн. Иргэдийн нутаг орноосоо дайжиж байгаа суурь шалтгаан бол ердөө ажлын байр, аятай тухтай амьдрах орчин. Эдгээр суурь нөхцлийг сум орон нутагт бүрдүүлэхийн тулд орон нутагт эрх мэдэл, төсөв санхүү, эрх зүйн орчин зайлшгүй шаардлагатай.
Өнгөрсөн хугацаанд орон нутгийг хөгжүүлэх бодлогын баримт бичгүүд батлаж, хэрэгжүүлсээр өдий хүрсэн ч тэдгээрийг хэрэгжүүлэх суурь хууль эрх зүйн орчин дутмаг байв. Ийм ч учраас Үндсэн хуулийг өөрчлөх асуудлыг олон жилийн турш хэлэлцэж, 2019 онд тус хуулинд нэмэлт өөрчлөлт оруулж батласан. Үүнтэй уялдуулан 21 аймаг, 330 сум, нийслэл, дүүрэг гээд Монгол улсын засаг захиргааны бүхий л харилцааг зохицуулдаг Засаг захиргаа нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүний удирдлагын тухай хуулийг шинэчлэн найруулж, өнгөрсөн онд батласан. Энэ хуулийн шинэчлэл нь орон нутаг бие даан хөгжих боломжийг олгож, төвлөрлийг сааруулж, суманд эрх мэдлийг нэмэгдүүлсэн эрх зүйн шинэчлэл болсон гэж хууль санаачлагчид, мөн орон нутагт удирдах ажил гүйцэтгэж байсан хүмүүс үзэж байгаа юм.
Хөвсгөл аймгийн Санхүү төрийн сангийн хэлтийн дарга, сумын Засаг дарга зэрэг төрийн санхүүгийн албыг хашиж байсан нягтлан бодогч, эдийн засагч Г.Сувдтай бид энэ асуудлаар ярилцлаа.
– Ирэх онд Засаг захиргаа нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүний удирдлагын тухай хуулийн шинэчилсэн найруулга хэрэгжиж эхлэснээр орон нутгийн, сумдын орлого нэмэгдэнэ. Аймаг, сумдын орлого нэмэгдэх нь тухай орон нутагт ямар боломжуудыг нээж өгөх вэ?
– Г.Сувд: Засаг захиргаа нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүний удирдлагын тухай хууль шинэчлэн батлагдсантай холбоотой Төсвийн тухай хуульд мөн өөрчлөлт орж 2022 оноос хэрэгжихээр болсон байна. Одоо мөрдөгдөж байгаа Төсвийн хуулиар сумын төсөвт орж байгаа орлого нь нэлээн хязгаарлагдмал нөөцтэй байдаг. Орон нутгийн удирдлагууд хичнээн идэвх зүтгэл гаргаад ч нэмэгдэх боломжгүй орлогын эх үүсвэрүүд байдаг. Жишээ нь бууны татвар. Нэг суманд зуун буутай байлаа гэхэд бууны тоог нэмэгдүүлээд татвар авна гэсэн ойлголт байхгүй. Мөн ойгоос мод, түлээ бэлтгэж ашигласны төлбөр, ан амьтан агнах зөвшөөрлийн хураамж мөн л тодорхой хязгаартай.
Тогтоосон тоо хэмжээнээс л хэтрүүлж байж татварын орлогоо нэмэгдүүлнэ үү гэхээс өөр аргаар татварын орлого олох боломжгүй. Гэтэл нөгөө талд тухайн сумын нутаг дэвсгэрт бий болж байгаа орлогыг аймгийн болон улсын төсөвт төвлөрүүлж буцаагаад сумддаа санхүүгийн дэмжлэг олгодог. Энэ нь орон нутгийн удирдлагуудыг орлогоо нэмэгдүүлэх санаачилга идэвхгүй болгож, арай илүү татаас авч зарцуулах сонирхолтой болгодог. Судлаачдын хийсэн төсвийн төвлөрлийн судалгаанаас харахад суманд бий болж байгаа нийт орлогын 70 гаруй гаруй хувь нь аймаг, улсын төсөвт төвлөрдөг. Үлдсэн ердөө 20 гаруй хувь нь сумын төсөвтөө үлддэг гэсэн тооцоо гаргасан байна.
Тэгэхээр Засаг захиргааны нэгжийн тухай хуулийн шинэчлэлтэй холбогдон Төсвийн хуульд орсон өөрчлөлтөөр сум, дүүргийн орлого нэмэгдэхээр болж байна. Магадгүй зарим сум өөрийгөө бүрэн санхүүжүүлэх боломжтой болох байх. Хуулийн шинэчлэлд сум, дүүргийг засаг захиргааны үндсэн нэгж гэж анх удаа зааж өгөөд, энэ хүрээндээ сум, дүүргийн хийх хариуцах ажлын чиг үүрэг нэлээн нэмэгдэж, тэр хэрээр орлогын эх үүсвэрийг нэмэгдүүлэх бодлого барьжээ гэж харагдаж байна.
Хуульд шинэчлэл хийснээр сумаас аймагт төвлөрүүлж байгаа цалин хөлс, түүнтэй адилтгах орлогын албан татвар, газрын төлбөр, үл хөдлөх хөрөнгийн албан татварын орлого зуун хувь сумын төсөвт орох, сумын иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурал нэг малаас авах малын тоо толгойн албан татварын хэмжээг тогтоох зэргээр орон нутгийн хөгжлийн сангийн эх үүсвэрээ нэмэгдүүлэх боломжууд бий болж байна.
Түүнчлэн аймагт бүртгэлтэй аж ахуйн нэгжийн орлогын албан татварын 40 хувь нь аймгийн орлогод орох болсон. Аж ахуйн нэгжийн орлогын албан татвар орон нутагтаа үлдээд ирэхээр орон нутгийн удирдлагууд, аж ахуйн нэгжүүдийн үйл ажиллагааг дэмжих, өргөжүүлэх, орлогыг нэмэгдүүлэх бодлогыг илүү их хэрэгжүүлэхэд анхаарах болно. Аль болохоор орон нутгийн үйлдвэрлэлийн бүтээгдэхүүнийг хэрэглэх тухайлбал гурилын үйлдвэртэй аймаг төсвийн худалдан авалт буюу дотуур байр, эмнэлэг, цэцэрлэгийнхээ хоолонд аль болохоор аймагтаа үйлдвэрлэсэн гурилаа түлхүү хэрэглэх, ингэснээр тухайн аж ахуйн нэгжийнх нь борлуулалт өндөр болж буцаад тэр борлуулалтын орлогоос авах татварын хэмжээ нэмэгдэх боломжтой болно.
-Орон нутгийн орлого нэмэгдэхээр тухайн татварын орлогоо эргээд иргэдийнхээ амьдралд үр өгөөж өгөх зүйлд зарцуулах боломж хэр бүрдсэн гэж харж байна вэ?
-Г.Сувд: Аймаг, суманд тухайн жилдээ бүрдүүлэх татварын орлогын батлагдсан төлөвлөгөө бий. Энэ төлөвлөгөөнөөс давсан орлогын зарцуулалтыг сумынхаа иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурлаар хэлэлцэж, орон нутгийнхаа тулгамдсан асуудлаа шийдэх хууль эрх зүйн орчин бүрдэж байна. Жишээ нь: хүн амын орлогын албан татвар, үл хөдлөх хөрөнгийн албан татвар, газрын төлбөрийн орлого аймгийн төсөвт төвлөрүүлдэг үед тухайн орлогын давсан орлого, дансны үлдэгдлыг аймгийн иргэдийн төлөөлөгчдийн хурлаар батлаж зарцуулдаг байсан бол одоо сум өөрөө мэдэж зарцуулна.
Сумын хөгжлийн төлөвлөлтөд тусгасан асуудлуудаа шийдэх боломж бүрдэж байна гэсэн үг. Иргэддээ чиглэсэн төсөл хөтөлбөр хэрэгжүүлэх, иргэдийнхээ нийгмийн үйлчилгээг сайжруулах, худаг ус гаргах гээд ойр зуурын асуудлаа орон нутаг өөрийнхөө орлогоор өөрсдөө шийдэх боломжтой болж байна. Шинэ хуулиар нэлээн эрх хэмжээ, чиг үүргийг өгч байгаа энэ боломжийг манай орон нутгийн удирдлагууд өөрсдөө маш санаачлагатай, идэвхтэй ажиллаж, ашиглах шаардлагатай.
Нөгөө талаасаа орон нутагт орлогын эрх мэдлийг өгөхөөр орлого бүрдүүлэлт дээрээ тавих хяналт нэлээн сайжирна. Одоо сумын орлогыг бүрдүүлэхээр хуульчлагдаад байгаа орлогууд 1992- 2000 оны үед сумын орлогод орж байсан. Онцгой албан татвар ч сумын орлогод орж байсан үе бий. Тухайн үед би орон нутгийн удирдлагад ажиллаж байхад манай суманд нэг архины үйлдвэр байсан. Тэр архины үйлдвэрт спирт буулаа гэхэд татварын байцаагч очоод үйлдвэрлэх архи, төлөх татварын тооцоололтыг газар дээр нь хийж танилцуулаад гүйцэтгэлийг нь хянадаг байсан. Гэтэл нөгөө онцгой татвар аймгийн төсөвт, улсын төсөвт шилжмэгц тийм нарийн тооцоолол хийж хяналт тавих асуудал суларсан. Энэ бас миний хариуцлагын асуудал байж мэднэ. Гэхдээ л сумын удирдлагууд аймаг улсад төвлөрүүлж байгаа орлогыг зөвхөн төлөвлөгөө нь биелсэн үү гэдгийг л харахаас биш орлогын эх үүсвэрийг нь нэмэгдүүлэх тал дээр санаачилга гаргах нь муу шүү. Одоо ингээд татварууд сумын төсөвтөө ороод ирэхээр сумын удирдлагууд татвар бүрдүүлэлт дээр нэлээн анхаарлаа хандуулж, одоо байгаа түвшинээс орлого нэлээн нэмэгдэх байх гэж харж байгаа.
-Хуулийн шинэчилсэн найруулгад аймаг, нийслэл үнэт цаас, концесс гаргах эрхтэй гэж заасан. Энийг орон нутгийн удирдлагууд ашиглах ямар боломжууд байгаа бол?
-Г.Сувд: Засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгжийн тухай хуульд орсон бас нэг гол өөрчлөлт бол аймаг концесс, үнэт цаас гаргах, мөн сум өмчтэй байх зохицуулалт. Монгол улсын эдийн засгийг тогтвортой хөгжүүлэхэд түлхэц болгох зорилгоор 2009 онд 64 дүгээр тогтоолоор “Төр, хувийн хэвшлийн түншлэлийн талаар төрөөс баримтлах бодлого” батлагдсан байдаг. Үүнд төрийн тодорхой чиг үүргийг хувийн хэвшлээр гүйцэтгүүлэх замаар суурь үйлчилгээний чанар, хүртээмжийг сайжруулах, төсвийн үр ашгийг дээшлүүлэхэд хамтран ажиллах талаар тусгагдсан.
2010 онд Концессын тухай хууль батлагдаж, Засгийн газрын түвшинд концессыг хэрэгжүүлж байна. Энэ нь төрд шаардлагатай үйл ажиллагааг хувийн хэвшлээр гэрээний үндсэн дээр гүйцэтгүүлэх ойлголт. Концесс нь орон нутаг төсөв санхүүгийн нөөц боломждоо нийцүүлэн нэлээн судалгаа тооцоонд үндэслэн хэрэгжүүлэхгүй бол их хэмжээний өр үүсч, орон нутгийн төсөвт хүндрэл учруулах эрсдэлтэй.
Харин концессын зардал үр ашгийн тооцоогоо маш зөв хийгээд төсөв санхүүгийнхээ нөөцийн эргэн төлөлтийг зөв тооцоолоод нэн тэргүүнд хийж хэрэгжүүлэх шаардлагатай, төсөвт өртөг өндөртэй дэд бүтцийг сайжруулах, нийгмийн суурь үйлчилгээг нэмэгдүүлэх зэрэг төслийг хэрэгжүүлбэл орон нутагт маш хэрэгтэй. Гэтэл сонгуулийн үр дүнд бий болсон засгийн газар, орон нутгийн удирдлагууд дөрвөн жилийн хугацаатайгаар үйл ажиллагаагаа явуулдаг. Тухайн дөрвөн жилд өндөр өртөг зардалтай ажлыг ямар ч тооцоогүйгээр концессын гэрээ байгуулаад хийлгэчихдэг. Дараагийн дөрвөн жилд өөр нэг удирдлага гарч ирэхэд нөгөө концессынх нь өр дааж давшгүй болчихсон, орон нутгийн эдийн засаг, төсвийг хүндрүүлчихсэн, хариуцах эзэнгүй болчихсон байвал хэцүү, эрсдэлтэй. Мөн төрийн бодлого үйл ажиллагааны залгамж чанар дутмагаас хэдий сайн гэрээг ч түрүүчийн даргын хийсэн ажил гэсэн байдлаар хандвал бас хэцүү. Тэрнээс биш тооцоо судалгаагаа бодитой зөв гаргаад нэн тэргүүнд шаардлагатай асуудлуудаа шийдээд явбал концесс хэрэгтэй.
Мөн аймаг, нийслэл үнэт цаас гаргах эрхтэй болсон. Үнэт цаас гэдэг маань үндсэндээ өрийн хэрэгсэл. Хөрөнгө босгохын тулд өрийн баталгаа зайлшгүй хэрэгтэй болдог. Өрийн баталгааг гаргахын тулд орон нутгийнхаа санхүүгийн эх үүсвэр, нөхцөл байдлыг сайтар тодорхойлж эрсдэлийн үнэлгээ гаргах зэрэг ажлыг зохион байгуулж гүйцэтгэх хэрэгтэй. Хэрвээ дутуу дулимаг хийвэл бас л өмнө ярьсан шиг санхүүгийн эрсдэлд орох асуудал гарна. Хамгийн гол нь энэ чиглэлээр мэргэшсэн боловсон хүчнийг бэлтгэхэд анхаарч, олгогдсон эрх хэмжээг хэрэгжүүлэхдээ эрсдэлгүй ажиллахад гол анхаарлаа чиглүүлэх шаардлагатай.
Түүнчлэн Төсвийн тухай хуульд зааснаас гадна орон нутгийн чиг үүргийг хэрэгжүүлэхэд дэмжлэг болох үүднээс тусгай сантай байхаар хуульчилсан. Энэхүү сангийн хөрөнгийг хэрхэн бүрдүүлэх, яаж зарцуулах, хэрхэн хяналт тавих журмыг иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурлаар батална гэж заасан. Одоо мөрдөж байгаа Төсвийн тухай хуулиар нийгмийн үйлчилгээ үзүүлдэг эмнэлэг, боловсрол, соёлын үйлчилгээ хандив тусламж авч болно гэж хуульчилсан.
Гэтэл орон нутгийн удирдлагууд хөрөнгө дутагдалтай тулгамдаж байгаа асуудлаа шийдэхийн тулд хууль зөрчих мөн хандив тусламжийн асуудал нуугдмал байдалтай болж хяналтгүй болох эрсдэл үүсдэг. Жишээ нь: сумын боловсон хүчнийг бодлогоор бэлтгэх, тогтвор суурьшилтай ажиллуулахын тулд сургалтын зардал, нийгмийн асуудлыг нь шийдэх хөрөнгө хэрэгтэй. Суманд үүнд зарцуулах төсөв байхгүй. Мөн аймаг, сумын үндэсний баяр наадмын зардал гэхэд орон нутгийн хөгжлийн сангаас аймаг арван сая, сум таван сая төгрөгийг зарцуулахаар журамласан. Гэтэл энэ мөнгө морь, бөхийн бай шагналд ч хүрэхгүй. Иргэд санаачилгаараа хандив тусламж өгөх хүсэлтээ гаргахад сумын удирдлага авч зарцуулах эрхгүй учраас хэн нэг хүний эсвэл аж ахуйн нэгж байгууллагын хувийн дансаар дамжин зарцуулагдаж данс бүртгэлд тусгах, хяналт тавих асуудал байхгүй болдог. Түүгээр ч зогсохгүй орон нутгийн удирдлагууд хууль зөрчин хэрэгт холбогдох асуудал ч гардаг. Жишээ нь: нэг сум орон нутагтаа тулгамдаад байгаа асуудлаа шийдэхийн тулд төрийн бус байгууллага байгуулж, даргаар нь сумын засаг даргын орлогч ажиллаж, хандив цуглуулж, зарцуулсан нь зөрчил гэж тогтоогдож байсан тохиолдол бий. Энэ нь Төсвийн тухай хууль, Нийтийн албанд нийтийн болон хувийн ашиг сонирхлыг зохицуулах, ашиг сонирхлын зөрчлөөс урьдчилан сэргийлэх тухай хуулийн холбогдох заалтуудыг зөрчсөн гэж хяналтын байгууллага дүгнэлт гаргасан байдаг. Тэгвэл шинэ хуулиар төсвийн бус хөрөнгөөр сан байгуулж чиг үүргийг хэрэгжүүлэхэд дэмжлэг үзүүлэхээр хуульчлагдсан нь орон нутаг тулгамдаж байгаа асуудлаа ард иргэдийнхээ үүсгэл санаачилга, тусламж дэмжлэгийн хүрээнд шийдвэрлэн хэрэгжүүлэх, мөн хандив тусламжийн хөрөнгийн бүрдүүлэлт, зарцуулалт, тайлагнал, хяналтыг ил тод, хуулийн хүрээнд зохион байгуулагдах боломж бүрдэж байна.
-Сум өмчтэй байж болно гэж хуулийн шинэчлэлд тусгасан. Энэ нь орон нутагт, суманд ямар үр өгөөжтэй вэ?
-Г.Сувд: Одоо мөрдөж байгаа Төрийн болон орон нутгийн өмчийн тухай хуулинд орон нутгийн өмч гэсэн ерөнхий ойлголт бий. Энэ ерөнхий ойлголт нэлээн тодорхой болж, нийслэлийн өмч, аймгийн өмч, сумын өмч, дүүргийн өмч гээд засаг захиргааны нэгж өмчтэй байхаар тодотгож өгсөн. Одоо хэрэгжиж байгаа хуулиар орон нутгийн өмчийг бий болгох, захиран зарцуулах асуудлыг аймаг, нийслэлийн иргэдийн төлөөлөгчдийн хурлаар хэлэлцдэг. Сумаас нэг сандал актлахын тулд аймагт саналаа явуулаад аймгийн иргэдийн төлөөлөгчдийн хурал шийдвэр гаргадаг гэсэн үг.
Шинэ хуулиар өмч эзэндээ ойртож байна. Сум, дүүрэг өмчтэй болж, өөрийн өмчийг бий болгох, захиран зарцуулах эрхтэй болж байгаа юм. Нөгөө талаар сум өөрийнхөө өмч хөрөнгийг хайрлах, хамгаалах, хадгалах, засварлах, бүх үйл ажиллагаагаа хариуцах үүрэг нь ирж байна. Мөн чиг үүргээ хэрэгжүүлэх зорилгоор сумын өмчит хуулийн этгээдийг байгуулж болохоор боллоо. Ингэснээр сумын төсөвт ачаалал бий болгож гол төлөв сумын Засаг даргын тамгын газраас удирдлага зохион байгуулалтаар хангаж байдаг хог цэвэрлэгээ, нийтийн халуун ус, худаг усан сан, уурын зуух зэрэг газруудыг хуулийн этгээдийн зохион байгуулалтанд оруулах, иргэддээ гэрээ түрээсээр хариуцуулах зэргээр менежментийг сайжруулснаар сумын төсвийн ачааллыг бууруулах, ажлын байрыг нэмэгдүүлэх боломжтой болох юм .
-Тэгвэл нөгөө талаасаа хяналт, хариуцлагыг хэн, хэрхэн хийх вэ?
-Г.Сувд: Шинэчлэгдсэн хуулиар бол засаг захиргааны нэгжид эрх мэдэл, чиг үүргийг бол хангалттай өгсөн. Гэхдээ төр эрх мэдлийг орон нутагт өгөөд орхих биш, хяналт тавих тогтолцоог сайн бүрдүүлж өгсөн гэж харж байна. Хамгийн гол нь иргэдийн хяналт, оролцоо ямар хэлбэрээр зохион байгуулагдах вэ гэдгийг хуульчилж тодорхой болгож өгсөн.
Нөгөө талаас засаг захиргааны нэгжийн үйл ажиллагаанд төр хяналтыг хэрэгжүүлэхээр мөн хуульчилсан. Тэгэхээр нэгжүүдийн чиг үүргийн хэрэгжилт, эрх мэдлийн хэрэгжилтэд тавих төрийн болон иргэдийн хяналт сайн явагдана. Хяналтаасаа гадна орон нутгийн удирдлагууд хуулиар олгогдсон эрхийг зөв ашиглаж хэрэгжүүлэх, хариуцлагатай байх шаардлага тулгарч байна. 1992 онд төсвийн хууль, бусад хууль тогтоомжоор орон нутагт засаглалын болон төсвийн эрх мэдэл ихээхэн нэмэгдэж, сум нэлээн эрх мэдэлтэй байсан үе бий. Тэр үед зарим удирдлагууд орлогоо бүрдүүлж чадахгүй, төсвийг зориулалтын бусаар зарцуулж, их хэмжээний өр үүсгэн төрийн үйлчилгээний байгууллагуудынхаа хэвийн үйл ажиллагааг алдагдуулахад хүргэж байсан гашуун туршлага бий. Түүнээс болж орон нутагт олгогдсон эрх мэдэл хумигдсан. Мөн 2013 оны төсвийн тухай хууль батлагдсаны дараа орон нутгийн иргэдэд олгох халамж үйлчилгээний зардал орон нутгийн төсөвт хуваарилагдан зарцуулагдаж байсан боловч цөөн хэдэн аймгууд халамж үйлчилгээний зардлын зарцуулалтанд алдаа гаргаснаас болж багахан зардал орон нутагт үлдэж ихэнх нь холбогдох сайдын багцад буцаж шилжсэн байдаг.
Энэ муу түүхүүдийг дахин давтахгүйн тулд орон нутгийн удирдлагууд мэдлэг чадвараа байнга дээшлүүлж, хууль тогтоомжийг бүрэн зөв ойлгож хэрэгжүүлж ажиллах шаардлагатай. Хуулийг зөв зүйтэй, хариуцлагатай хэрэгжүүлж байж хуулиар олгогдож байгаа эрх мэдэл нь иргэдийнхээ төлөө үр дүнтэй хэрэгжих нөхцлөөр хангагдах юм.
-Ярилцсан таньд баярлалаа.
